历时16年,在平衡各方争议的基础上,《湖北省湖泊保护条例(草案)》近日进入地方立法程序。作为千湖之省的湖北省,在湖泊保护立法上终于迈出实质性一步。

　　就在草案提交湖北省人大常委会审议后不久,武汉市沙湖曝出因房地产开发等导致水域面积迅速消减的消息。事实上,早在2002年,武汉市就颁布实施了《武汉市湖泊保护条例》,该条例被认为是全国第一部对湖泊进行全面、综合性管理的地方法规。

　　湖北省人大常委会近日向社会公开征求对《湖北省湖泊保护条例(草案)》的修改意见。省级立法如何防止避免毁湖悲剧的重演?连日来,就草案如何完善,《法制日报》记者采访了多位专家。专家表示,应在理顺湖泊保护管理体制基础上,立法防止政府成为毁湖“共犯”。

 

　　草案第四条规定,县级以上人民政府行政首长对本行政区域内的湖泊保护工作负总责；湖泊保护实行任期目标考核责任制。草案确立的这一“政府行政首长负总责制”,甫一公布就受到了社会公众的广泛关注。

　　“确立由区域行政首长负总责,这就破解了通常所说的‘九龙争水’难题,由省长、市长、县长来负总责,水行政主管部门只是起联络员作用,有助于减少政府部门为争利益而‘打架’的现象。”武汉大学环境法研究所副所长杜群教授认为,湖泊立法的关键在于理顺保护管理体制。

　　据了解,目前,由于没有国家层面的湖泊保护专门立法,在湖泊保护中,水利、环保、渔业、林业、规划、建设、旅游等多个政府部门都有相应的管理职责和权限,这就导致了具体执法实践中“争利益”与“踢皮球”现象时有发生。

　　1996年,鉴于湖泊保护面临的严峻形势,湖北省水利厅就开始着手关于湖泊保护管理的调研和法规草案的起草工作。湖北省第八届、第九届、第十届、第十一届人大常委会,先后将湖泊保护立法列入五年立法规划或列入年度立法计划,但终因各方利益协调难度大而搁置至今。

　　为推动立法进程,湖北省人大常委会采取了委托立法的方式。2011年9月,湖北省人大常委会法规工作室与湖北经济学院签订了《湖北省湖泊保护条例起草委托合同》,委托湖北经济学院承担起草条例专家建议稿的任务。

　　“专家立法,可以相对超脱于部门利益之上,能够在进行体制设计时充分尊重现实,得出有利于湖泊保护同时又能被各方接受的体制制度设计。”作为专家建议稿的主要起草人,湖北经济学院院长吕忠梅教授同样认为,理顺湖泊保护管理体制是立法核心。

 

　　草案确立了行政首长负总责的湖泊保护管理体制,但并没有明确,政府首长要负哪些责任、如何负总责、不负责又要承担何种后果等内容。在杜群看来,这是草案最大的缺陷之一。

　　“此次立法应该明确政府负责湖泊保护的三个硬性指标:一是湖泊水质,这个是可以监测的；二是湖泊水量,这个包括水域面积、最低水位线等；三是湖泊的生态整体性,不能只有水,还要看水里生物的丰富性等。”杜群建议。

　　吕忠梅也认为,立法应当细化行政首长及各政府部门的职责。“湖泊里的水产养殖由农业部门管、保护区的划分由林业部门管、船舶通行的垃圾油污排放则由交通部门来管理。也就是说,各部门的职责必须表述清楚,这样才能变‘九龙治水’为‘九龙共治水’。”她说。

　　在吕忠梅看来,政府在湖泊保护中至少要承担四个方面的职责:功能区划的制定、规划的制定与执行、监督检查与信息公开。

　　对政府不负责如何进行责任追究,也是两位环保法学专家关注的重点。面对记者关于如何才能防止“沙湖事件”重演的提问,两位教授均提到“加大追责力度”。

　　“应当说,现有法律法规对追责的规定是明确的。但此次立法应当进一步明确,政府不负责时要面临不利法律后果——民事赔偿或刑事责任,还要有行政问责,让不负责任者丢乌纱帽。”吕忠梅表示。

　　在杜群眼里,武汉沙湖事件的根源就是执法不力；而政府多次保湖承诺屡屡落空,则缘起于追责不力。

　　2011年7月,面对网友“市长,沙湖不能填”的呼吁,武汉市水务及园林部门曾公开向社会承诺:沙湖水域面积将只增不减。半年有余,2012年3月,沙湖再次曝出被填埋的消息；随后,武汉市政府再次对外公开承诺:确保现有湖面不再减少。而至今,尚未有任何部门或个人因沙湖事件而受到追责。

　　“人为填埋,是湖泊的最大杀手。我们往往总是讲追究企业责任,而事实上,我们发现,企业行为背后往往都有政府的‘允许’或‘默许’存在,也就是说政府是毁湖的‘共犯’。”杜群认为,立法应防止政府成为湖泊的“经济人”,促使其成为湖泊这种公共产品的信托人、守护人。

　　武汉大学经济管理学院副教授李雪松认为,武汉沙湖填占问题凸显出目前湖泊保护当中地方性立法存在的“虚”与“软”的问题。“虚主要是内容不够具体,存在一些模糊边界,在具体执行当中存在困难；软是说没有刚性,执行力度不够,责任主体不明确,惩罚力度不够等。”

 

　　草案第二条确立了湖泊保护名录制度,列入名录的适用条例,未列入的参照执行。

　　“这条规定的负面宣示意义很大。”杜群认为,该条规定确立了“重点保护”的原则,在实施过程中,可能会出现地方政府为了经济利益而阻挠境内湖泊纳入名录保护的现象,最终陷入“西瓜”、“芝麻”全丢的窘境。

　　杜群建议,应当建立湖泊保护档案,并因地制宜明确湖泊保护的有关指标,记录湖泊的监测、水质报告及公众对湖泊保护的主观评价等内容。

　　“此外,湖泊保护必须引入公众参与机制,给予环保公益组织一定的法律地位,同时鼓励司法介入。”杜群指出,公众应当参与政府决策,包括湖泊保护规划、环评及监测评价等；立法至少要鼓励、引导环保公益组织参与湖泊保护活动。

　　吕忠梅认为,公众参与的一个前提是政府必须依法进行信息公开。“信息公开要足够,至少在湖泊基本情况、开发利用与环评信息等方面征求公众意见。此外,还要对公众异议进行公开反馈。”她说,这样才能让公众的监督有力。

　　“立法应当开辟公众参与湖泊保护的通道,形成公众参与机制。”李雪松还建议,要在湖泊开发、管理和保护中适当引入市场化机制,如业主负责、整体开发、占补平衡等。